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丁安华财政体制改革的核心

发布时间:2021-01-21 16:15:44 阅读: 来源:底漆厂家

丁安华:财政体制改革的核心

财政体制改革的“纲”就是预算体制。财政预算体制远远落后于其他领域的改革,阻碍了当下中国社会经济改革和发展。  在我看来,所谓“存量资金”就是指“资产”。谈到资产,才涉及“闲置、沉淀”这类流动性问题,不同资产的流动性不同。激活财政存量资金,就是要激活财政资产的流动性。激活存量资金(资产),首先要求对预算体制做根本的改革,突破目前财政资产的“现金制”核算方式,编制财政的资产负债表。  当下学术界对于财政体制改革的讨论,主要集中在两个方面:一是中央和地方的财权和事权的重新划分;另一个是改革和调整税种,加快税收体制改革。在笔者看来,这些固然重要,但不是改革的关键所在,皆因这两项都是技术性的问题。对于分税制的功过,以及地方政府的财权和事权的不统一,历来有诸多批评。无非就是地方的财权多一点、事权少一点,或者中央财权少一点、事权多一点。我认为,解决当今中国的财政体制特别是地方财政面临的根本问题,必须要有新的思路。  什么才是财政体制改革的重点?本届政府总理李克强在上一届政府架构中是分管财政的常务副总理,他对目前的财政体制存在的诸多问题和各种弊端当有深刻的认识。上任以来,李克强总理对于财政体制改革的思路,在多个公开场合进行了阐述,我们得以从中观察其“新”的内涵,总结起来,有以下三个要点。  第一,李总理强调,要推进预算体制改革,加强政府财政的公信力。他指出,要“下力气推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制,形成深化预算制度改革总体方案,完善地方政府债务风险控制措施”。纲举目张,财政体制改革的“纲”就是预算体制。长期以来,我国的公共财政的预算制度严重落后于市场经济发展的要求。相对于私人部门而言,公共部门的财政信息披露的质量很低。既没有通用的会计准则,又没有严格的外部审计。我们的地方政府普遍缺乏财政管理的人才,没有相应的问责机制。政府官员倾向于通过简化的财政数据和随意定义的财政科目,来模糊和掩盖重要的财政信息。财政预算体制远远落后于其他领域的改革(例如企业改革和金融改革),阻碍了当下中国社会经济改革和发展。所以,李总理说要推进预算体制改革,确是切中了问题的关键。  第二,李克强总理表示要激活财政存量资金。这一说法引起了广泛讨论,市场上有不同的解读版本。在我看来,被误读的成分甚多。首先是定义问题,所谓“存量资金”就是指“资产”。谈到资产,才涉及“闲置、沉淀”这类流动性问题,不同资产的流动性不同。激活财政存量资金,就是要激活财政资产的流动性。  如果我的理解正确,那么激活财政资产就涉及财政的资产负债问题。应该说,迄今为止,我们还没有看到一张清晰的政府资产负债表,所以存量资金问题仍是一个未知数。激活存量资金(资产),首先要求对预算体制作根本的改革,突破目前财政资产的“现金制”核算方式,编制财政的资产负债表。在此基础上,才能妥善经营财政资产,激活财政存量资金(资产).  根据国务院的部署,国家审计署正在组织全国审计机关对政府性债务进行审计。三年来,这是第三次政府性债务“审计风暴”了。这种非常规审计,是历史断面式的审计,出现了不少问题:第一,永远落后于形势,通常数据出来情况就变了。对政府债务的具体数字,以及形成和演变的轨迹,谁也说不清道不明。媒体报道最多的,通常也是离真相最远、最夸张失实的数据。第二,审计准则执行不一,派下去的审计组在具体工作中面临很多“灰色”地带,各地方的尺度或宽或严,诸多运作寻租空间,公信力不足。第三,审计报告的透明度不够,不公布地方或部门的分报告。第四,也是最为重要的不足是,只审计债务端,不审计资产端,更不审计现金流。如此一来,岂能呈现的政府的资产负债的全貌,如何激活财政存量资金(资产)?  第三,李克强总理指出,要转变政府职能。在上任后的第一次记者招待会上,他就明确表示,从改革行政审批制度入手来转变政府职能。他后来又指出,行政审批制度改革是转变政府职能的突破口。政府职能改革的转变,是一个大的课题,减少审批只是“突破口”,而不是“全部”。  目前看来,新一届政府的思路是从减少、下放和取消行政审批项目入手。这固然是必要的改革措施,但从转变政府职能的角度而言还不充分。一方面,要弱化政府的行政审批职能;另一方面,要强化政府经营公共财政、提供公共产品和服务的职能;后者与化解地方性债务问题密切相关。我国的地方性政府债务,形成今天这种格局,与地方政府投融资功能的缺失相关。不允许地方政府发债,就注定会出现“融资平台”这种怪胎,以国有企业有限责任的幌子,模糊政府财政的连带责任。化解这种平台债务困局,必须重建地方政府的融资功能。从国际经验看,发行地方债务工具,为地方基础设施建设以及学校、医院等公共服务筹措资金,是地方政府的职责和义务,也是政府职能的重要组成部分。  从这个角度看,我们国家的地方政府还不是一个具有现代财政意义上的政府。政府职能转变的一项不可或缺的内容,是要正面肯定地方政府的融资功能,允许地方政府利用资本市场的定价机制,发行各类债务工具,为新型的城市化建设筹措资金。新一届政府固然要“有所不为”(简政放权),更要“有所作为”(健全地方政府的融资功能).  (作者系招商证券副总裁兼首席经济学家)

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