丁安华财政体制改革的核心

丁安华：财政体制改革的核心

财政体制改革的“纲”就是预算体制。财政预算体制远远落后于其他领域的改革，阻碍了当下中国社会经济改革和发展。　　在我看来，所谓“存量资金”就是指“资产”。谈到资产，才涉及“闲置、沉淀”这类流动性问题，不同资产的流动性不同。激活财政存量资金，就是要激活财政资产的流动性。激活存量资金(资产)，首先要求对预算体制做根本的改革，突破目前财政资产的“现金制”核算方式，编制财政的资产负债表。　　当下学术界对于财政体制改革的讨论，主要集中在两个方面：一是中央和地方的财权和事权的重新划分；另一个是改革和调整税种，加快税收体制改革。在笔者看来，这些固然重要，但不是改革的关键所在，皆因这两项都是技术性的问题。对于分税制的功过，以及地方政府的财权和事权的不统一，历来有诸多批评。无非就是地方的财权多一点、事权少一点，或者中央财权少一点、事权多一点。我认为，解决当今中国的财政体制特别是地方财政面临的根本问题，必须要有新的思路。　　什么才是财政体制改革的重点？本届政府总理李克强在上一届政府架构中是分管财政的常务副总理，他对目前的财政体制存在的诸多问题和各种弊端当有深刻的认识。上任以来，李克强总理对于财政体制改革的思路，在多个公开场合进行了阐述，我们得以从中观察其“新”的内涵，总结起来，有以下三个要点。　　第一，李总理强调，要推进预算体制改革，加强政府财政的公信力。他指出，要“下力气推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制，形成深化预算制度改革总体方案，完善地方政府债务风险控制措施”。纲举目张，财政体制改革的“纲”就是预算体制。长期以来，我国的公共财政的预算制度严重落后于市场经济发展的要求。相对于私人部门而言，公共部门的财政信息披露的质量很低。既没有通用的会计准则，又没有严格的外部审计。我们的地方政府普遍缺乏财政管理的人才，没有相应的问责机制。政府官员倾向于通过简化的财政数据和随意定义的财政科目，来模糊和掩盖重要的财政信息。财政预算体制远远落后于其他领域的改革(例如企业改革和金融改革)，阻碍了当下中国社会经济改革和发展。所以，李总理说要推进预算体制改革，确是切中了问题的关键。　　第二，李克强总理表示要激活财政存量资金。这一说法引起了广泛讨论，市场上有不同的解读版本。在我看来，被误读的成分甚多。首先是定义问题，所谓“存量资金”就是指“资产”。谈到资产，才涉及“闲置、沉淀”这类流动性问题，不同资产的流动性不同。激活财政存量资金，就是要激活财政资产的流动性。　　如果我的理解正确，那么激活财政资产就涉及财政的资产负债问题。应该说，迄今为止，我们还没有看到一张清晰的政府资产负债表，所以存量资金问题仍是一个未知数。激活存量资金(资产)，首先要求对预算体制作根本的改革，突破目前财政资产的“现金制”核算方式，编制财政的资产负债表。在此基础上，才能妥善经营财政资产，激活财政存量资金(资产).　　根据国务院的部署，国家审计署正在组织全国审计机关对政府性债务进行审计。三年来，这是第三次政府性债务“审计风暴”了。这种非常规审计，是历史断面式的审计，出现了不少问题：第一，永远落后于形势，通常数据出来情况就变了。对政府债务的具体数字，以及形成和演变的轨迹，谁也说不清道不明。媒体报道最多的，通常也是离真相最远、最夸张失实的数据。第二，审计准则执行不一，派下去的审计组在具体工作中面临很多“灰色”地带，各地方的尺度或宽或严，诸多运作寻租空间，公信力不足。第三，审计报告的透明度不够，不公布地方或部门的分报告。第四，也是最为重要的不足是，只审计债务端，不审计资产端，更不审计现金流。如此一来，岂能呈现的政府的资产负债的全貌，如何激活财政存量资金(资产)？　　第三，李克强总理指出，要转变政府职能。在上任后的第一次记者招待会上，他就明确表示，从改革行政审批制度入手来转变政府职能。他后来又指出，行政审批制度改革是转变政府职能的突破口。政府职能改革的转变，是一个大的课题，减少审批只是“突破口”，而不是“全部”。　　目前看来，新一届政府的思路是从减少、下放和取消行政审批项目入手。这固然是必要的改革措施，但从转变政府职能的角度而言还不充分。一方面，要弱化政府的行政审批职能；另一方面，要强化政府经营公共财政、提供公共产品和服务的职能；后者与化解地方性债务问题密切相关。我国的地方性政府债务，形成今天这种格局，与地方政府投融资功能的缺失相关。不允许地方政府发债，就注定会出现“融资平台”这种怪胎，以国有企业有限责任的幌子，模糊政府财政的连带责任。化解这种平台债务困局，必须重建地方政府的融资功能。从国际经验看，发行地方债务工具，为地方基础设施建设以及学校、医院等公共服务筹措资金，是地方政府的职责和义务，也是政府职能的重要组成部分。　　从这个角度看，我们国家的地方政府还不是一个具有现代财政意义上的政府。政府职能转变的一项不可或缺的内容，是要正面肯定地方政府的融资功能，允许地方政府利用资本市场的定价机制，发行各类债务工具，为新型的城市化建设筹措资金。新一届政府固然要“有所不为”(简政放权)，更要“有所作为”(健全地方政府的融资功能).　　(作者系招商证券副总裁兼首席经济学家)

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